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专业论坛】项目未参加工伤保险情形下总承包单位对工人工伤保险待遇的支付责任问题研究
来源：admin 浏览量： 发布时间：2025-07-02 10:18:26
前言
作为解决流动性用工参保难题、分散企业风险、促进社会稳定的重要举措，按项目购买工伤保险已经成为建设工程领域的基本共识。通常情况下，项目工伤保险的购买由总承包单位负责。总承包单位购买工伤保险后，项目保险期内工人的工伤保险待遇依法由工人的用人单位和社会保险基金来支付，总承包单位一般无需承担相应支付责任。然而，“建设工程未保先建”和“项目工伤保险到期不续”的问题在现实中时有发生，在这两种情形下，项目事实上处于未参保状态，此时，根据人力资源和社会保障部的有关规定，总承包单位对工人的工伤保险待遇需承担连带支付责任。值得注意的是，在司法实践中，各地法院对该规定是否适用却观点不一、理由各异。本文旨在梳理、总结不同裁判文书的观点和说理，并在此基础上为总承包单位提出相应的管理建议。
总承包单位对工人工伤保险待遇
承担支付责任的规范依据
《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）
第一条规定：“完善符合建筑业特点的工伤保险参保政策，大力扩展建筑企业工伤保险参保覆盖面。建筑施工企业应依法参加工伤保险。针对建筑行业的特点，建筑施工企业对相对固定的职工，应按用人单位参加工伤保险；对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。”
《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》（人社险中心函[2015]38号）
第三条规定：“建筑企业中相对固定的职工，应按用人单位参加工伤保险，按照《关于印发工伤保险经办规程》（人力资源和社会保障部发〔2012〕11号）开展经办管理服务；对不能按用人单位参保、流动性大的职工特别是农民工，应按项目参加所在地的工伤保险。”
《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）
第八条规定：“未参加工伤保险的建设项目，职工发生工伤事故，依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇，施工总承包单位、建设单位承担连带责任。”
总承包单位对工人工伤保险待遇
承担支付责任的司法认定分歧
支持总承包单位承担连带责任的裁判说理
司法实践中，支持总承包单位承担连带责任的裁决往往直接引用前述规范性文件作为裁判依据而不单独进行说理，在笔者检索到的部分存在说理的裁判文书中，主要是从相关规范性文件是对上位法的合理补充、有利于保障农民工工伤保险待遇落实、劳动争议案件与普通民事案件存在差异三个角度进行说理，具体如下：
01
《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》是对《社会保险法》等法律法规的补充，依法应参照适用
（1）（2024）冀0691民初2355号案：“《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》，是根据社会保险法、建筑法、安全生产法、工伤保险条例等法律法规针对建筑行业工伤保险工作作出的专门性规定和意见。本案系涉及工伤保险待遇的劳动争议纠纷，应参照适用。”
（2）（2024）粤02民终1555号案：“《人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（以下简称《意见》）是五部委为了在建筑行业更好地贯彻落实《工伤保险条例》出台的具体适用规范。根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第六条规定：“对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”《意见》属于根据审理需要，经审查合法有效的规范性文件，可以作为裁判说理的依据。”
02
由总承包承包单位承担职工工伤保险待遇的连带支付责任符合保障农民工工伤待遇支付的精神
（1）（2023）湘0202民初3479号案：“如原告总包单位不予支付工伤待遇，则该保障所有农民工之规定未落实处。且依据规定未购买工伤保险项目，发生工伤事故，总包单位须与用人单位承担连带责任，本案如免除总包单位赔偿的责任，则被告伤者获得工伤待遇保障的风险上升，与前述规章寻求落实多主体先行垫付从而确保农民工工伤待遇支付的精神不符，因原告系工伤保险的缴纳主体，故应与用人单位一并承担连带责任，完成工伤待遇的支付。”
（2）（2023）闽01民终9530号案：“《人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》第八条规定，未参加工伤保险的建设项目，职工发生工伤事故，依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇，施工总承包单位、建设单位承担连带责任。该《意见》系为了在建筑业更好地贯彻落实《工伤保险条例》出台的具体适用规范，旨在解决建筑行业安全管理等制度不规范、工伤保险参保率低以及建筑工人维权能力弱、工伤保险待遇落实难等问题，该意见合法有效。”
03
劳动争议不同于普通民事争议，不能完全套用《民法典》关于连带责任的限制性规定，认定总承包单位承担工伤保险待遇的连带责任于法有据
（2024）云01民终9680号案：“不同的法律体系调整不同范畴的社会关系。工伤保险待遇纠纷属于劳动争议，劳动者和用人单位、施工总承包单位之间并非民事法律体系调整范围内的平等主体间的人身和财产关系，应当适用劳动法律法规、社会保险法以及包括工伤保险条例在内的属于社会法范畴的行政部门规章制度进行调整。民事法律体系当中关于连带责任应由法律规定或当事人约定的规定不能直接套用于工伤保险待遇纠纷案件之中。本案中，因用人单位某某公司、案涉项目施工总承包单位中铁十二局均未为卢**参加工伤保险，故卢**要求中铁十二局对其主张的工伤保险待遇承担连带责任的主张于法有据，予以支持。”
不支持总承包单位承担连带责任的裁判说理
司法实践中，不支持总承包单位应承担连带责任的裁判文书往往会单独进行说理，在笔者检索到的部分存在说理的裁判文书中，主要是从工人与总承包单位不存在劳动关系、相关规范性文件不能作为民事案件判决的依据、相关规范性文件缺乏上位法的根据而无效三个角度进行展开，具体如下：
01
总承包单位与工人不存在劳动关系，不予认定其承担工伤保险待遇的连带支付责任
（1）（2024）宁04民终1362号案：“本案中，甲公司是用人单位，用人单位有义务为劳动者购买工伤保险并且在劳动者发生工伤时承担相应责任。乙公司受案外人宁夏金纬房地产开发有限公司委托为案涉工地工程项目工伤保险的参保单位，虽违反了相关法律规定，但是其单位与柳*之间并不存在劳动关系，其与甲公司之间也不存在违法分包、转包等情形，故柳*要求乙公司承担连带责任没有法律依据，本院不予支持。”
（2）（2022）粤0118民初7826号案：“根据原告肖**提交的《不予受理告知书》记载，建筑业的工伤人员申办工伤保险待遇需先确认工伤职工的参保关系，由此可知原告肖**如果要基于建筑项目工伤保险申领工伤保险待遇，前提必须是其与被告中建五局存在参保关系，而根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，参缴工伤保险的前提是双方存在劳动关系，现无证据证明原告肖**与被告中建五局存在劳动关系，即不存在原告肖**和被告中建五局存在参保关系的前提，故被告中腾公司的该项抗辩，本院不予采纳。”
02
《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》属于部门规章，不能作为民事案件判决的依据
（2024）鄂0117民初4752号案：“根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第一条“人民法院的裁判文书应当依法引用相关法律、法规等规范性法律文件作为裁判依据。引用时应当准确完整写明规范性法律文件的名称、条款序号，需要引用具体条文的，应当整条引用”及第四条“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用”之规定，《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》属于部门规章，不能作为民事案件判决的依据。因此，许**主张某某港公司为其所受工伤承担支付工伤保险待遇的连带责任，无事实和法律依据，本院不予支持。”
03
《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》缺乏上位法依据，依法不应予以适用
（1）（2024）川20民终343号案：“本案涉及的人力资源和社会保障部发〔2014〕103号意见的性质属于部门规范性文件，本身就不能为民事裁判所直接引用，其在《中华人民共和国立法法》中规定的效力层级较低，且相应情况下建设单位承担连带责任无上位法的规定，一审法院未予以适用的处理正确。”
（2）（2024）皖15民终1479号案：“《中华人民共和国民法典》第一百七十八条规定，连带责任必须由法律规定或者当事人约定。本案中，某中公司、某徽公司并未与某东公司就涉案事宜约定承担连带责任；而人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会人力资源和社会保障部发【2014】103号《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》性质上属于部门规范性文件，而非严格意义上的法律，不能作为某中公司、某徽公司承诺连带责任法律依据。”
（3）（2019）赣0681民初872号案：“《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人力资源和社会保障部发[2014]103号）系部门规章，且其内容不符合《中华人民共和国立法》第八十条的规定，不能作为本案裁判的依据，故对原告要求被告欣辉公司承担连带责任的主张，本院不予支持。”
对总承包单位的管理建议
从前述对司法裁判案例的梳理发现，不同法院对于未按项目购买工伤保险情形下总承包单位对工人的工伤保险待遇是否承担连带支付责任这一问题存在较大分歧，因此，总承包单位在该情形下存在被判决承担连带责任的风险。一旦被判决承担连带支付责任，总承包单位在裁判文书的履行上将陷入被动，即便先行履行后可以向用人单位追偿，也可能会产生额外诉累等问题，因此，笔者提出如下建议：
积极关注项目工伤保险的参保状况
对于新开项目，总承包单位应确保项目工伤保险落实到位后再组织安排工人进场施工；对于在施项目，由于项目工伤保险的保险期一般到计划竣工验收之日截止，因此，如果实际竣工日期预计将超过工计划竣工日期的，总承包单位应在计划竣工日期到期前联系工伤保险行政部门办理项目工伤保险的续保手续，避免项目陷入脱保状态。
分类处置分包单位职工的工伤案件
对于分包单位下属的流动性较强的农民工，属于项目工伤保险参保范围的，总承包单位应配合工人和分包单位办理工伤保险待遇的理赔事宜，保障农民工工伤保险待遇的落实；对于分包单位相对固定的职工（尤其是主要从事现场管理活动的工作人员），根据有关规定，应由分包单位而非按项目参加工伤保险，此类职工如受工伤，总承包单位应敦促分包单位依法支付工伤保险待遇。
认真组织未参保工伤案件的应诉思路
少数情况下，项目确实因某些原因在工人受伤时处于未参保状态。如前所述，司法实践中在项目未参保情形下存在认定争议。因此，如果在工伤案件中，原告主张总承包单位因工人受伤时未按项目参加工伤保险而需承担工伤保险待遇的连带支付责任的，应全面梳理当地此类案件的司法裁判情况，认真准备针对性的抗辩思路和理据，比如，可从规范效力的角度切入。根据《立法法》第91条规定，法律、行政法规未规定的情形下，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。连带责任属于典型的“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，然而，现行法律、行政法规中并未明确规定未按项目参加工伤保险的，职工发生工伤保险事故时，总承包单位需承担连带支付责任。因此，作为部门规章，《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》中关于总承包单位在项目未参加工伤保险的情形下需承担职工工伤保险待遇的连带支付责任的规定因违反《立法法》第91条规定无效。
先行支付工伤保险待遇后依法追偿
人民法院在判决总承包单位承担工人工伤保险待遇的连带支付责任且在相关法院判决文书生效后，如果分包单位消极履行生效法律文书的，为避免被法院强制执行等不利后果的产生，总承包单位可根据法律文书先行支付工人的工伤保险待遇。由于分包单位才是工人工伤保险待遇的最终承担责任主体，因此，总承包单位先行支付工人的工伤保险待遇后，依法可从对分包单位的应付工程款扣除，无法直接扣除的，宜尽快通过诉讼方式进行追偿。