【专业论坛】重构未来：EPC总承包单位在EOD模式项目中的风险管理及融资落地关键环节

      EOD模式的核心理念包括：生态友好的发展、全周期审视和可持续发展。在建筑领域，这种模式要求项目在设计、施工和运营阶段都考虑环保、资源节约和社会责任等因素。EOD模式实践意义在于将“绿水青山”与“金山银山”相统筹，充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合，帮助政府改善生态环境的同时，力求实现资金自平衡。

      建筑总承包单位在承接EOD模式项目时，面临一系列风险和挑战。尤其是在技术和资源限制、社会和政治阻力、经济可行性、长期影响评估等方面。EOD作为一种以“生态文明”建设为指引的新发展模式近些年才逐步推广，相比传统的EPC、PPP等模式，EOD模式更加强调生态引领，“生态优先”理念贯穿于规划设计、建设、运营的全过程。EOD模式的自身属性带来了特定的项目风险，诸如生态环境及经济效益显现周期长、土地开发衍生的政策、融资、收益类风险的不确定性大、行业跨度大。此外，EOD项目的阶段性决定了风险不可避免地存在于项目全生命周期。

      2022年4月11日，生态环境部发布《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）的通知》（环办科财〔2022〕6号，以下简称“6号文”），6号文列明入库项目应属于以下领域：

1.大气污染防治。包括北方地区冬季清洁取暖、挥发性有机物综合治理、工业企业深度治理、涉气产业园区和集群大气环境综合整治、典型行业恶臭治理、重污染天气应对能力建设等。

2.水生态环境保护。包括黑臭水体治理、污水处理设施与配套管网建设改造、污水处理厂污泥处理处置、污水再生及资源化利用、流域水生态保护修复、流域水环境综合治理、河湖生态流量保障、重点湖库富营养化控制、入河排污口整治及规范化建设等。

3.重点海域综合治理。以渤海、长江口-杭州湾、珠江口邻近海域为重点，包括海水养殖环境整治、入海排污口及直排海污染源整治、海洋生态系统保护修复、美丽海湾示范建设等。

4.土壤污染防治。包括建设用地土壤污染风险管控、建设用地土壤污染修复、矿山开采区及尾矿库地下水污染综合治理、危险废物处置场及垃圾填埋场地下水污染防治、依赖地下水的生态系统保护、地下水型饮用水水源地保护等。

5.农业农村污染治理。包括农村污水处理和资源化利用、农村垃圾治理、农村黑臭水体整治、畜禽与水产养殖污染治理和粪污资源化利用、农村生态环境综合整治等。

6.固废处理处置及资源综合利用。以“无废城市”建设项目为重点，包括城乡生活垃圾收集与处理处置、矿产资源（含尾矿）综合利用、建筑垃圾和道路沥青资源化利用等。

7.生态保护修复。重要生态系统保护和修复、山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、矿区生态保护修复等。

8.其他环境治理。生态环境风险防控、放射性污染防治、噪声与振动污染控制、生态环境监测与信息能力建设等。

      EOD项目融资落地环节是项目成功落地的关键所在。在生态环部《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》(环办科财〔2022〕6号)中对于项目入库申报流程作出详细规定。《指南》是对试点期暴露出来的各种问题和风险的回调，就项目总投资、子项目数量、项目收益来源、申报项目数量等都提出了具体的要求，规定由县级及以上生态环境部门线上申报，再由省级生态环境部门论证评估同意后线上提交生态环境部。本文结合金融机构要求，对EOD项目落地的关键环节提示：

1. 重视EOD项目投资决策评估程序

      EOD项目从设计、招标到实施是一项庞大且复杂的系统工程。因此，更要注重投资决策评估工作，包含勘察设计、产业导入到投融资咨询、方案上会等多个环节。为此，建议聘请专业第三方机构牵头负责，通过前期项目策划与整体财务匡算结合，整合各方提供的有效信息后评估该项目是否具备财务可行性；同时结合相关政策文件及金融机构投贷领域优化项目建设内容和经营模式，最终为政府决策提供依据。投资可行性研究工作成熟程度是项目融资落地的根基，决定了EOD项目申报及立项的合理性。

2.注重EOD项目投融资模式合规性

      EOD模式项目立项可以分为政府类项目可研审批或者企业类（市场化）项目申请报告备案（或核准）。政府类项目要严格遵守《政府投资条例》规定，以财政预算安排为前提，可通过债券发行或PPP中长期预算安排等方式筹集资金；市场化项目则更注重选择适当主体，合理筹措项目资本金并完成融资。

(1) 采用PPP模式的融资要求

      EOD项目支持采用PPP模式筹措资金，实施机构通过合法选择的社会资本与政府方出资代表组建项目公司，项目公司负责项目具体实施和对接融资工作，金融机构一方面关注于项目前期立项手续的程序合规性，特别是从预算安排到项目招标的合法程序；另一方面EOD项目需要完成财政部PPP综合信息平台项目管理库入库、在项目管理库公示项目可行性缺口补贴列入政府中长期预算安排以及通过绩效考核方式由财政安排支付的文件。EOD项目采用PPP模式运作的融资要求应符合一般PPP项目融资的相关要求。

(2) 采用市场化方式的融资要求

      采用企业立项程序相较于前者更为简单，通过项目主体申请报告备案，或特殊行业完成核准等方式完成立项。市场化项目可采用的投融资模式较为多元：1.可采用符合《特许经营管理办法》要求的特许经营模式，引入特许经营投资者立项、实施，特许经营者可通过向用户收费等方式取得收益，若向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，也可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益；2.也可以采用“投资人+EPC模式”，合法确定平台公司作为实施主体，通过引入社会资本股权合作，实现资本金筹集及各方股东担保。政府方将资产归属、管理、考核等职能全权委托到授权平台公司，而政府将从具体建设管理责任当中脱离，转向履行行政监督职能。授权平台公司再按照政府授权范围，整合资源，选定合适的社会资本方（通常为EPC总承包方），社会资本方与授权平台公司合资组建SPV公司。需要注意的是，中标施工企业只是工程总承包单位，不参与项目投资业务，也不承担任何担保，项目投资由联合体资金方出资。

      金融机构对于企业投资类项目的关注点一方面坚决杜绝项目可形成隐性债务风险这一风险因素；另一方面则关注参与主体能力和项目包装特征。

      按照6号文规定，地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。由此可见，各地政府运作生态治理和环境整治类项目时，满足EOD项目融资条件、把握融资关键环节，将成为项目落地的有效保障。

      2021年，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号，以下简称“40号文”）。40号文明确“社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益，采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。”上述规定可以理解为EOD项目的收益包含了：产业、产权、自然资源使用权、特许经营权、资源综合利用权、碳汇权等，也即环境治理的经济效益全部可以内部化。但在实践中，对于EOD项目运营期间政府是否应付费、矿产资源、“土地指标交易收入”能否作为项目的收益来源相关问题仍有争议。

1.EOD项目在运营期间政府是否付费

      两批试点项目中部分项目实施内容包含了土地整理相关内容，因此涉及到土地出让金返还或土地增值收益问题，并带来在项目运营期间政府付费等问题。但随着6号文对入库EOD项目的投资额、子项目数量及环境治理内容及实现目标等方面具体的规范要求，现阶段的储备库项目显然已经不能再包含土地整理相关内容。因此，EOD项目运营期间不再具有政府以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助形式付费的情形。

2.砂石等矿产资源等能否作为项目的收益来源

      按照相关法律法规及40号文等规定，对于项目实施过程中产生的河沙、尾矿等自然资源，实施主体无“开采权”，能享有的仅是与实施环境治理项目相关的“使用权”或“利用权”，而不能享有收益权，即有权通过使用或利用获得相应收益，而无权直接将资源作为收益来源。

3.“土地指标交易收入”能否作为项目收益来源

      整治后的土地指标交易收入作为项目收入和项目收益来源，是否存在合法合规性及政府隐性债务风险，在实践中有着不同的认识和理解。根据40号文相关规定“社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用”，多地金融机构对土地指标交易收入作为项目收益或还款来源也是认可的。因此笔者认为，无论是补充耕地指标交易收入还是占补平衡指标交易收入，都可以作为项目的收益来源。

      EOD项目涉及的用地需求主要为生态环境治理用地和产业开发用地。项目开发建设过程中涉及的土地使用合规问题主要有：1.土地使用权的取得方式；2.产业开发的土地使用权是否应有偿取得；3.土地作为项目资产处置时的合规性等。

1.土地使用权的取得方式

      生态环境治理用地根据国家《划拨土地目录》应属于基础设施建设用地，可以划拨用地方式取得，而对于产业开发用地是否可通过项目整体招标获得尚未明确。若想以项目整体招标方式取得产业开发用地，现阶段应通过协议等方式将土地开发的详细规则列明，保证在今后的纠纷中于法有据。

2.产业开发的土地使用权是否应有偿取得

      产业开发的土地使用权是否应有偿取得不同省份规定不同。例如，根据《江苏省土地管理条例》第五十条，建设单位和个人使用国有土地，除依法可以以划拨方式取得外，应当以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式取得国有土地使用权，并在依法缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地、办理不动产登记手续。国有土地使用权出让由设区的市、县（市）人民政府统一组织，自然资源主管部门负责具体实施，按照国家有关规定采用招标、拍卖、挂牌或者协议等公开方式进行。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。因此若不符合划拨土地目录的土地，应当纳入项目建设成本，缴纳土地出让金。

3.土地作为项目资产处置时的合规性

      若EOD项目设置了项目公司处置子项资产的条款，且在获得土地时未支付土地费用，则根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，在将土地作为项目资产处置前应补缴土地出让金。

      EOD模式项目需要重点关注投资协议、联合体协议、股东协议及章程主要条款，应重点关注如下要点：

  1.关注投资协议核心条款：①明确合作范围是否乙方对项目的投融资、建设施工、运营维护等全过程承担责任；②项目合作期限和项目公司注册资本金；③股权转让、担保以及担保限制的合法、合规、合理性；④投资回报及绩效考核方式；⑤项目前期工作及费用承担；⑥项目融资主体和模式；⑦项目用地、征地拆迁安置补偿相关责任和付款义务以及土地使用权获取方式；8.运营维护起始时间以及运营机构的选择；⑨项目建设单位责任主体、建设期限、工期延期情况、建设进度、监理单位、造价咨询机构等。

2.重视联合体协议主要条款：①合作方的选取；②双方责任分工；③管理费承担主体；④联合体退出路径；⑤商务条件：勘察费用、设计费用的付款方式、付款比例等。

3.关注股东协议及章程主要条款：①股东会重要职权；②股东重要事项的表决机制；③董事会任命；④监事会任命；⑤高级管理人员任命等。

      同时，政策法规变动风险不可忽视。EOD模式作为一种创新项目实施模式，尚未出台EOD模式详细指导意见和政策规范，一些政策开口与现行政策法规有冲突，且对项目实施的指导性不足，生态环境部目前仅以试点方式推进EOD项目实施。政策法规的不健全会导致对实施风险评估不到位、项目前期策划不充分，无法合理保障社会资本方的利益，形成潜在纠纷风险。建议在EOD项目实施过程中，在现行基础设施投资建设法律法规的指导下，针对项目风险深入研判，确保各方共担风险。

1.合作期限的确定

      由于EOD项目建设运营周期普遍较长，为保证EOD项目整个生命周期正常运转，建议在项目合同中明确合作期限，一般以建设期+运营期、建设期+回购期、建设期+还款期、建设期+缺陷责任期等形式进行约定，可以对项目分类分段设定合作期限，对于合作期限非正常延长或缩短要设计对应权责条款。

2.设立项目公司的相关条款

      EOD项目通常由政府平台公司与中标社会资本方共同组建项目公司，在设立项目公司过程中，可采取以下方式合理规避风险：（1）根据需求，以项目整体或分子项设立项目公司；（2）提高实施主体在项目公司中的股权比例；（3）合理确定注册资本金金额；（4）注册资本金可采用分批缴纳方式减轻资金压力；（5）预留第三方进入项目公司的通道；（6）降低实施主体参与分红的比例或争取实施主体不参与分红的项目合同条款；（7）在股权锁定期届满后允许退出。

3. 具化前期费用

      EOD项目总投资构成中，工程建设前期费用一般包括征地拆迁安置补偿费或购地费。为降低项目实施风险，应尽量降低前期费用金额，明确资金使用方式，可以实行分期支付以降低资金压力、上限包干以规避超支风险，设置及时回收条款以争取及时回笼资金等。

4.确保回报机制有效

      目前，落地实施的EOD项目主要收入来源包括土地溢价、资源补偿及对价、政府购买服务、产业反哺分成收益、经营性收入及其他收入、股权转让所得等。基于当前实际，可采取项目自身经营性收益、政府根据项目区域财政收入增长给予的专项支持、寻求定向支持农业农村的土地出让收益、国家生态环保专项补贴资金、土地指标及碳排放指标等交易收入等方式，积极拓宽收入来源，确保回报机制有效。此外，最好有财务情况较好、信用评级较高、资金资产状况优的政府平台公司提供担保或设计有协调地区优质资产资源作为补充等补救条款、止损条款、违约赔偿条款或刹车机制等。

5.融资条款的设置

      目前EOD项目的资本金融资方式通常为多个施工单位组成的联合体共同融资或者预留引入信托或基金管理公司等第三方股东的接口。在严禁新增隐性债务要求下金融机构对EOD项目贷款审批更加严格、谨慎。为此，建议在提前策划项目时要与银行等金融机构建立畅通沟通机制，尽量按其融资放款条件将更多经营性内容加入（如水厂、发电、矿产等）、减少征地拆迁补偿量且控制规模、寻找本地平台企业提供增信担保等，另外要明晰项目融资主体为项目公司、社会资本方还是招标主体；是否需要提供股东借款、融资担保、增信、差额补助；项目各方是协助融资还是代替融资等融资支持保障措施以及融资不到位的处置措施等内容。

      随着国家对EOD模式政策的支持逐步明确并强化、法律法规等机制逐步完善并落实，EOD模式已成为政府圈、规划圈、基建圈等领域高度重视的能够推动区域经济绿色发展、乡村振兴、新型城镇化建设的热点模式。生态导向的EOD模式顺应我国可持续发展道路及生态文明建设要求，EOD模式将在三局承接项目过程中扮演着关键的角色，是未来建设和发展的新方向。