城市更新：以人为核心，注重“分众”需求

城市更新大事件梳理

• 老旧小区开工数量超过5.3万个,重回历史最高点，北京、重庆等老旧小区拆墙破界整合存量空间资源，解决空间零碎、物业管理低水平的问题。

• 7月，22个超大特大城市城中村改造分三类实施，投资大幅度增加。其中，广州出台首个城中村改造的地方性法规条例，上海徐泾老集镇城中村实现原址安置原住民。

• 8月，35城启动试点通过城市更新来大幅增加保障房供应，广东深圳试点利用城中村改造增加保障性住房。

• 3月，“无障碍环境建设”写入全国两会报告。浙江杭州借亚运会、残运会之际，进一步完善无障碍城市配套；北京建设“一刻钟无障碍便民服务圈”等实践。

• 8月，住建部等三部门印发《实施手册》推进城市儿童友好空间建设，湖南长沙、广东深圳、上海等从“十四五”以来，不断推进儿童友好型城市建设。

• 10月，《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》发布，在城市社区（小区）公共空间嵌入功能性设施和适配性服务，浙江杭州“自治+众筹”模式获全国推广。

• 多城商圈加速更新。北京发布2023行动方案，两年内完成29个城市消费中心和57个重点商圈升级；上海徐家汇等知名商圈更新重建；重庆、江苏南京、四川成都通过微更新“自营+联营”商居共治。

• 一刻钟便民生活圈覆盖更多地级以上城市。江苏苏州老菜场“市集模式”获全国推广；上海创享塔解决“小修小补”难，长白228街坊打造全龄友好。

• 老旧厂区低效用地再开发试点铺开至43城7城市群，工业上楼成为北京、上海、广州、深圳等大城市高质量盘活工业低效用地的首选模式。

• 五一”、“十一”长假期间，依托福建泉州、江西景德镇的国家工业遗产商旅文项目以体验式消费持续带动老工业城市，假期成绩亮眼。

更新对象拓展从“旧改”到“工业上楼”，

满足更多“分众”需求

第一，城市更新投资总量大幅度增加，其中城中村、老旧小区改造项目总量和比例提升。根据中国政府网12月22日消息, 2023年11月底，全国共实施城市更新项目约6.6万个，新开工的老旧小区占5.3万个，涉及882万居民；即将开始的城中村改造项目162个，潜在投资总规模或超5万亿元，涉及大约639万居民。

第二，城市更新彰显“友好城市”理念，重点满足“一老一小”等弱势群体需求。无障碍环境、儿童友好环境、适老化改造等“包容性”理念更多融入城市社区。例如，湖南长沙建设儿童友好型城市，除了色彩鲜艳、设施圆润、尺度合适之外，还建有“儿童友好”街区，服务覆盖母婴室、上学交通道路每隔10米设置慢行牌、公共交通等空间。

第三，更新手段从“大拆大建”向渐进、有机和微更新相结合转变，参与主体多元。例如，江苏南京小西湖街区保护与再生项目中采用渐进式更新，小尺度、渐进式和“一房一策”等方式微改造，在保留原有居住功能及院落形态给予居民去留选择权，居民自主选择空间功能，全过程参与公共空间设计并合作建设。

第四，更多以“柔化边界”的方式整合社区零散的空间资源，增加公共服务空间供给。例如，北京行政管理边界柔滑、小区围墙边界打通。另外，单位附属绿地开放、出台支持工业用地复合化等，都能在大城市的更新项目中看到。

第五，工业遗产更新、商圈更新的活力塑造更强调“体验”。例如，“瓷都”江西景德镇2016年起一直为国内外的“景漂”提供低价的驻场创作地、创业平台和其他服务支持，培育陶瓷教育机构，形成艺术机构合作网络，瓷文化产业集群人才持续聚集，结合陶瓷文化体验运营，被称为中国最成功、运营效益最好的文创产业园区，2023年再次成为世界陶瓷艺术行业焦点。

第六，超大城市产业空间供给更复合高效，“工业上楼”成为城市高质量发展工业的首选模式。例如，广东深圳高质量、低成本、定制化的厂房空间帮助“工业上楼”，打造生产生活生态“三生融合”型制造业园区，货车、汽车由电梯、坡道直达高楼层，实现研发办公、生产生活的无缝叠合；上海探索产业用地复合化、加大资金支持，整合要素激发工业上楼积极性，让企业“工业上楼”加速落地。

城市更新要调动市场主体积极性，

跨部门资源协同尤为重要

2023年城市更新现象背后的原因是什么？2024城市更新又将如何高质量发展？特别邀请到全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院原院长李晓江进行点评和展望。

问：您对2023城市更新领域的总体印象是什么样的？有哪些印象最深刻的事情？

李晓江：2023年城市更新仍聚焦“三旧一村”，具有社会、文化和生态等多重价值。

在老旧社区，嵌入式服务设施、适老化、儿童友好、无障碍环境、一刻钟便民生活圈等政策最先服务“一老一小”等弱势群体，让社区更安全、韧性、共享、便利；老商圈街区改造注重文化体验、消费变迁，通过重塑体验、差异化供给满足细分市场需求，提升活力；工业上楼提高老旧厂区用地效率、实现存量土地节约利用，从长期来看是好事，但要防范安全风险；另外，“城中村”是超大特大城市20%—40%的居民的居住地，也容纳大量外来人群，“城中村”改造消除安全隐患、改善卫生条件，让“城中村”居民有机会改善生存状况。

总体来说，“三旧一村”更新内容侧重打通供需关系，解决“分众”的民生需求、消费上对体验审美的需求。但是，城市更新也是重申公平正义、创造共同的、更加综合的价值观的机会，而价值观的形成和表达，需要制度创新。2023年虽是改革开放以来中国城市更新投资最多的一年，但也刚才起步，问题也有很多。

问：现在城市更新最主要的深层问题是什么？增量时代思维下形成的财政、税收、金融制度是如何影响城市更新的？

李晓江：目前，市场主体的参与度不高。政府贷款、平台公司、财政拨款及大型企业仍然是撬动中国城市更新的主要推动方式，比如北京老旧小区住宅保温性能改造、抗震加固，节能减排、降碳、降低生活成本，具有很好的社会效益，但如果要大规模进行此类项目，需要持续、大量的投资，单靠政府财政能力很难持续跟进，需要市场主体的广泛参与。

平台公司之外的市场主体没有真正动员起来，主要因为保障市场主体现金流和财务平衡的政策制度还没有形成。目前，中国的财税政策、官员考核制度、金融制度都是在增量发展模式下形成的，背后的思维方式和动机还是依赖土地财政，难以保障市场主体的现金流和财务平衡。

以税收制度为例，地方政府税收主要来自企业中间生产环节，比如房地产开发环节、工业生产环节，大部分时候满足不了地方政府的财政开支，导致了地方政府对土地财政的依赖。这使城市更新面临的两类土地资源错配问题：一是政府高价出让住宅用地导致土地的超强度利用，二是低价出让工业用地进行招商引资导致的低效利用。

早在2017年，党的十九大报告已经指出了今后税收财政制度的改革方向，明确提出要健全地方政府税源、税种，指明了财税逐步减弱土地财政依赖的改革路径。如果这项改革能尽早推进，将对城市更新摆脱土地财政思维形成特别有效的支持。

问：民生向的城市更新如何可持续？

李晓江：要持续做民生向的城市更新，需要健康的市场环境，不依赖土地财政的政策机制，让市场主体形成稳定预期，才能有耐心去做渐进、有机的更新，不挣“快钱”。

在政府主导的城市更新中，原住民过早的迁出、寻求拆迁补偿的最大化是常见现象，不仅导致了更新成本高企且无法分担，也造成了城市活力的缺失。部分上海历史风貌街坊就是如此。

建立既有物业、土地、建筑利益主体和新来投资者共赢的激励制度是最主要改善方式。倘若能建立既有利益主体更新后的利益分享和补偿机制，则能获得更广泛的社会参与。例如，北京东西城区的危旧住房改造、老旧小区改造及四合院改造由市、区、居民三方共同分担成本，原住民既是参与者也是获益者，更新进程虽然缓慢但在经济、社会层面都更具可持续性。

“运动式”的推进方式已经过时。政府、社会和市场三者有机结合，通过法律制度、政策条例来推动渐进、有机地更新，才能产生社会、经济等多重效益。

问：在工业用地更新方面，您有哪些建议？

李晓江：政策对用地工改居的限制应该适当放开，并通过补地价等利益机制的设计来增加用地工改居的市场参与，从而增加盘活低效闲置工业用地的方式。

在欧美国家，有大量的港口用地、工业用地更新为保障房等住宅项目，解决了大量社会需求，而目前，中国工业用地可以改商业、办公空间和生产性服务产业空间，但很少允许改为住宅用地。我们对工改居的限制还是由于土地财政。以前，工业用地往往是低价出让，而居住用地出让价格高，其中留给产权方的巨大盈利空间需要被限制。

目前，虽有个别城市已出台了一些补地价政策，但总体很难推进。或许可以期待上海最近提出的“三师联创制度”，能不能解决这类工改居用地估价的问题。如果能打通工改居的路径，就能提高低效用地的利用效率。

问：从全球视野来看，国际上的城市更新呈现出什么趋势与特点？

李晓江：城市更新应该契合产业发展规律，同时也离不开和人的生活价值观的有机结合。成功的城市更新，不仅是物质空间的更新，还能够促进各类人群、经济活动、产业活动、科技创新活动的成长和城市功能的更替。

纵观全球，国际上的城市更新，常常顺应产业发展需求和趋势，给建成区、老城区带来培育新经济活力的机会。例如，在1990年的美国，科创活动、高科技企业、初创企业的聚集都在城郊的“硅谷”等园区，但近二十年来都在回流都市，在纽约、旧金山等城市的老城区，形成科技、文化创意交融的新经济。

同时，城市更新也离不开人的生活价值观和方式的变化。相对于上一代人以工作本身为重的价值观，现在的年轻人更喜欢城市、重视生活，工作选择首先考虑城市生活环境。“人们选择生活的城市，在城市里面寻找职业。”彭博新闻社创始人、原纽约市长布隆伯格（Michael Bloomberg）的一句话可以总结目前的世界性潮流。

例如，北京老城区“社会共生”计划，很好地促进老城形成新活力。在公房和私房改造中，大约60%的居民在去留自愿的前提下迁出该区域，给多元新人群、新产业的入驻带来了机会。这样的更新方式已为北京老城区引入了大量科技、艺术创意群体，虽然目前北京老城区的新经济还没形成，但它很有可能成为下一个纽约“硅巷”、伦敦“硅环岛”这样的老城新经济聚集区，值得期待。

经济、产业发展的需求、人的生活需求，是城市更新最重要的动力，但这些离不开稳定的、可持续的城市政策激励下市场主体的广泛参与。

问：2024年，您对国内城市更新趋势有哪些预判？有哪些期待？

李晓江：未来，跨部门、跨行政边界的资源对接和整合尤为重要。城市更新要把握总体存量资源，从更大区域范围去判断，更有针对性地更新，而不是“项目化、碎片化”地进行。存量利用和有机更新联系起来，就需要国土资源规划、城乡建设等部门等高度协同。规划部门在城市层面统筹存量资源和需求，而建设部门重点解决实施和改建工程问题。首先，规划部门管理的土地用途改变等问题上合作解决；其次，更新造成了容积率、工作人口、居住人口数量的改变，那么道路交通等基础设施供给也要相应调整。目前，武汉、西安这些城市已经在做。

2024年，期待存量空间资源的总体状况和城市经济、社会、民生基础设施的发展需求能得到认真研究。同时，空间资源供需能更加契合，达到城市土地资源配置的经济、社会效益最大化。此外，税收、财政、金融以及规划建设领域的改革和制度创新能进一步加快，动员社会、市场、居民更广泛的参与。最后，期待城市更新能够持续扩大、深化，同时更新模式更加多元化，满足不同人群美好生活的需要。