“栖居房”取代工地临建势在必行

李淼磊、王建峰、李红青、向延昆

     “居者有其屋”是一种天赋人权，更是一个基本的民生问题。在当代中国，让公民获得可以负担得起，适宜人居，并且保障安全、健康和尊严的住房，不但已经成为党和政府的执政理念，而且已经成为绝大多数国民的实然享有。进入新常态，十八届五中全会又进一步提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在此背景下，如何重视和解决建筑务工人员工作之余的住房问题，使他们融入城市，实现住有所居，安居乐业，共享改革发展成果，是我们必须直面和认真思考的重大课题。

    去年6月17日，国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议时语重心长地谈到：“我这几年在国内考察，看到有些地方的棚户区，十几万人挤在一起，密密麻麻一大片。同一个城市，这边高楼大厦，那边棚户连片。许多棚户区不具备基本的生活条件！”“棚户区改造既要算投入产出的‘经济账’，也要算社会公平的‘政治账’”。总理这番铿锵之语，首次将棚户区改造问题上升到国家层面，凸显国家推进棚户区改造的坚定决心。

    然而，在推进棚户区改造的同时，决不能遗忘建筑工地居住性临建（以下简称“工地临建”）。行业有识之士普遍认为，工地临建已经“住不得了”，盖房子的没房住，是社会最大的不公平，必须由政府推动，尽快全面系统地解决建筑务工人员工作之余的住房问题。这不是夸大其词，更不是杞人忧天！

    一、工地临建问题的累积与凸显

    由于经济条件和社会发展水平的局限，建筑务工人员随工地而居由来已久。改革开放以来，发展是硬道理，追求经济发展成为国家行动。先建设后生活，几乎成为全体国民的行为准则。由于准入门槛低，建筑业成为过度竞争行业，施工企业为最大限度地追求工作效率和经济效益，就在工地修建干打垒、毛坯房等临时设施供从业人员使用。特定历史阶段的暂行之策，不知不觉被人们习以为常。7000万建筑劳务大军工作之余的居住问题长期被忽视，工地临建所导致的一系列问题不断积累，越来越严重。

    1、建筑业老龄化加剧，从业人员职业忠诚度不高。

    新常态下，中国建筑行业正在发生着前所未有的深刻变化，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的发展动力要求，倒逼着中国建筑产业现代化步伐不断加快。然而，劳动力资源紧缺已经成为制约中国建筑业创新驱动的瓶颈。据调查，目前建筑一线务工人员中，60后将逐步退出，70后成为主力，80后从业积极性不高，85后为数甚少，90后几乎难觅踪影，老龄化趋势日益加剧。

    新生代农民工为什么不愿意从事建筑业？除了收入不稳定和有可能被拖欠外，最主要是居住条件差，职业缺乏应有的体面与尊严。

    因条件所限，工地临建中男女混居现象普遍，居住者个人隐私得不到有效保护；灰尘、噪音长期超标，恶劣的生存环境日渐强化他们低人一等的自卑感；由于长期偏于一隅，很难融入城市生活，其社会接受度不高，在婚姻恋爱、交友和人生价值的实现等方面饱受歧视。所以，尽管薪酬待遇甚至高于从事白领工作的同龄大学毕业生，但一线年轻务工人员从业意愿依然不高。

    建筑一线务工人员职业忠诚度普遍不高，绝大多数都是出于“迫不得已”和“别无选择”，因而导致工程管理成本高企。质量更多是管出来、监督出来的，而不是出于职业理想“干出来”的。“劳动伟大，劳动者光荣”在建筑务工人员中没有得到普遍认同，甚至常常成为一句被讥讽的口号。

    2、就地改善建筑工地临建面临困境

    目前，工地临建使用的活动板房存在五个方面问题：一是防火性能差，大部分夹心板用玻璃纤维做填充物，不防火；二是化学污染严重，用岩棉做填充物能达到防火目的，但对健康影响大；三是造价高，既能防火，又无化学污染的墙体材料，其造价远高于永久性房屋的部件，如果增加一个卫生间，其造价就与永久性住房大体相当；四是房屋配套不齐，由于造价过高，现有临建基本上都没有盥洗、休闲设施；五是环境条件差，噪音大、扬尘严重，基本没有绿化、商业和文娱设施。

    所以，局限在工地搞临建升级，一是成本高难以推行，二是即使花大价钱做了，效果也很不明显。

    3、政策层面存在瓶颈

    要把传统建筑工人，尤其是一线建筑“农民工”改造成现代产业工人，是一项规模浩繁的系统工程，仅单靠个别企业推动建筑工业化和建筑农民工的产业工人化，将面临成本过高、配套政策难以跟进等系列难题。单个建筑企业的某些创新型实验，如建设务工人员永久性住房等，往往因为国家政策限制、缺乏土地和工地流动性大等原因而不能建，即使建了，也不能充分发挥作用。

    党和国家历来高度重视人民群众的住房问题，各种政策法规中并没有将建筑务工人员住房问题排除在外。2013年住建部要求各地适当上调收入线标准，有序扩大住房保障覆盖范围，明确规定各地必须在年底前制定外来务工人员申请住房保障的条件、程序和轮候规则。尽管如此，全国几乎没有一个地方将改善建筑务工人员的居住需求纳入保障。究其原因，除了户口和收入标准等不符合条件，关键是长期形成的“临建房也是房，工人住工地天经地义”的观念使然，导致建筑一线务工人员“处处有家实无家”，成了国家住房保障政策“被遗忘的角落”。

    4、未来问题更加突出，需要有革命性的解决方案

    建筑业者的临建居住方式与现代社会、国家发展理念和企业管理转型升级的要求格格不入，与建筑业者、特别是新生代务工人员自尊与体面劳动的追求严重背离。随着国家扶贫“攻坚战”的打响和棚户区改造的大力推进，建筑工地临建问题将更加突出。试想，在城市、农村住房条件普遍改善的情况下，我们还有什么理由要求农民工从农村来到城市，包括一些在家庭或户籍所在地有较好住房条件的人员，仅仅因为从事了“苦、脏、累、险”的建筑业，就得长期居住工地临建？

    另外，除了建筑业即将无工可用、职业忠诚度不高，工地临建还带来其他一些必须予以重视的问题。一是工地临建造价高，反复拆建，从全社会来说，总体效益低下，资源浪费严重；二是工地临建“脏、乱、差”的问题，长期以来一直是文明城市建设的顽疾之一；三是将建筑务工人员限制在工地范围内，导致其无法享受城市发展成果，真正融入城市生活，共享社会发展成果的公平正义难以实现。

    综上所述，必须突破传统思维，在社会发展大背景下，提出由国家或地方立法机关出台相应法律法规，以政府为主导，多方参与，全面应对建筑工地临建所带来一系列问题的革命性系统解决方案。

    二、方案、模式与标准

    取缔工地居住性临建，让建筑务工人员搬出施工现场，由工地居住转变为公寓居住，也就是给盖房子的人盖房子，是一项意义重大、影响广泛而深远的伟大变革。由于行业的流动性和过度竞争，决定了这种变革，第一不能完全依靠市场机制推动；第二，一个施工企业做不到，整个施工行业都没有单独进行变革的资源和条件；第三，如果实施，必须在全国，或一个地区、一个城市相当大的市场内同步实施。因此，取缔工地居住性临建，建设建筑工地从业人员“栖居房”，是一项在党委领导、人大立法的基础上，由政府主导、开发商积极参与、建筑行业强制实施，“三位一体”共建共赢，幸福个人造福社会的伟大变革。

   1、方案

    我们的建议方案是：通过国家或地方立法，将改善建筑务工人员住房问题纳入保障房政策范围，限期强制取缔城市工地居住性临建，由政府无偿或低价提供土地，在统筹规划、合理布局的基础上，由开发商按照BOT模式，以建筑工业化的方式，投资兴建数量符合需要的“栖居房”，并在政府统一监管下负责出租运营，由建筑企业根据项目需要就近集体承租，无偿分配给建筑务工人员居住。

    所谓“栖居房”，就是在建筑工地范围之外，为工作在建筑工地从业人员分片集中建设的住房。之所以称之为“栖居房”，一是由于居住者具有像候鸟一样随工地迁徙、流动的属性，二是居住者并不希望通过拥有达到享受家庭生活的目的，只作为在外工作期间歇息、寄居之地。其叫法也没有歧视和贬低的含义，在诗人眼里甚至还有点浪漫。它不同于商品房，不能由居住者购买、拥有和继承，也不同于以改善家庭生活为目的的保障房和廉租房。由于行业具有流动性，它也不可能像大学生宿舍和工厂公寓那样为固定单位服务。所以，栖居房是一种替代工地居住性临建、适应社会发展需要的公共产品。

    2、建造模式

    一是在政府无偿或低价提供土地的基础上，开放商以竞标的方式采用BOT模式投资兴建，并在规定年限内负责运营，通过租金获取投资回报。年限期满后，整体移交政府。实际上，这也是一种政府和社会资本合作的PPP模式。

    二是用工业化方式建造。“栖居房”属于公共产品，为了给建筑产业现代化提供示范项目，建议在政府招标文件中强制规定，在城区建设符合永久性住房标准、主要建筑材料可重复使用、便于拆迁重建的钢结构多层房屋；在城郊结合部和远城区，建设30层左右的公寓楼。所有栖居房全部以装配式工业化方式建造。

    3、建造标准

    一是必须达到永久性房屋的建造标准，符合一般意义上公寓式住房的条件；二是房屋类型以单间公寓为主，配备卫生间，同时要有一定数量带简易厨房的夫妻房；三是小区要有完备的生活配套，除了公共食堂、商业超市、娱乐、安防和统一的保洁服务外，还要有广场、绿地等公共活动空间；四是项目建设要有一定的前瞻性，保证在较长时期内能够持续使用。

    三、“栖居房”建设的可行性

    建设建筑务工人员“栖居房”，既符合国家现行有关政策，又是对现行政策的一种充实和完善，具有明显的可行性。

    1、政策层面

    将“栖居房”纳入国家现行住房保障范畴，在其他方面沿用现行住房保障相关政策，仅在居住对象和房屋结构方面进行限制，突出区域规划的合理性，这样就不会与原城市低收入群体产生争抢，是对现行住房保障政策的充实和完善。在建设用地上，应当享受保障性住房用地政策优惠，免除土地出让金和相关税费。

    2、开发商层面

    对于开发商而言，盈利是其根本追求，目前全国共有约7000万建筑务工人员，只要政府强制取缔工地临建，虽然建设出租“栖居房”是微利的，但由于需求稳定，投资回报有保障，在新常态行业GDP下行压力加大的情况下，开发商的积极性毋庸置疑。

    3、施工企业层面

    与之前的工地临建租赁基本相似，其区别在于，活动板房在工地之内，是临时性建筑，“栖居房”在工地之外，是永久性住房。板房是生产厂商为一个项目或一个企业服务，栖居房是开发商为本地所有建筑企业服务。在政府强制实施下，一方面，帮助企业化解人力资源不足的问题，另一方面，综合成本不增反降。

    4.城市管理层面

    取消遍布城市各个角落的“工地居住性临建”，让数量庞大的建筑务工人员群体住入永久性住房，导致城市管理的重点发生了变化。居民区和城市交通的压力加大，但工地环卫和治安情况改善，总体上讲是利大于弊。

    四、难点与思考

    1、经济效益有增有减

    建设“栖居房”不仅在环境改善、社会发展和促进企业转型升级方面意义重大，而且从投入产出的经济性来看，也非常可取。对于一般意义上低质量的活动板房，工人入住“栖居房”成本会有所上升。但由于“栖居房”是永久性住房，其使用寿命长、平均资产折旧率低，对施工企业而言，其摊销成本比目前使用的活动板房平均使用成本上升不了多少，但比升级后的临建房可能还有所降低。

    2、关于工作效率

    相比目前建筑务工人员吃住都在工地上，上下班基本不占用时间，可随时随地开展工作，入住“栖居房”后，项目工作效率可能会有所降低，但我们必须同时看到：

    一是在同一地区，由于是全行业变革，对每个具体企业而言，其相对竞争力不会因此受到影响。

    二是符合新常态的要求。过去在追赶式发展的大环境之下，建筑工地实行“5+2”，“白+黑”或有必要。但现在整个国家已进入新常态，保障建筑务工人员休息权利的落实本属应当。建筑务工人员也应像其他行业从业者一样，按照劳动法的规定作息。

    三是可以倒逼建筑企业内部管理的提档升级。为了弥补因工作时间减少而产生的影响，企业必须精细时间管理，合理安排工作，努力提高劳动生产率。

    3、土地的解决

    因城市没有闲置土地，所有土地使用都有成本，与建公园和修高速公路等不同，建设“栖居房”可能不会通过提高周边土地的价格弥补财政的投入，所以，对政府财政而言，这可能是一个重大考验，也是建设“栖居房”的最大难点。因此：

    一是要按照李克强总理的要求，不能仅仅计算投入产出的“经济账”，更要算社会公平的“政治账”。

    二是要看到“栖居房”项目开发后，也能带来周边地带的繁荣与发展，其物业服务、商业运营，也会产生一定的用工需求，促进就业。

    三是在反复论证基础上，如果把现在施工企业在临建升级上的投入，转移到租赁“栖居房”的话，那么，对于有的“栖居房”项目开发建设，仍属有利可图。在这样的情况下，政府可以收取部分的土地使用费。所以，不能一概而论。

    五、对策与工作建议

    1、高度重视立法

    制定取缔工地临建、统筹建设“栖居房”的相关政策，是此次变革的基本前提。由于牵涉面广，一般而言，在一个城市，一个地区，或全国，需要在党的领导下，统一认识，由立法机关出台相应的法规做保障。

    2、严格履行职能

    “栖居房”建设，是个复杂的系统工程，必须充分发挥各个参与主体的作用，切实履行各自的职能，共同推进。

      就政府而言，一是将“栖居房”建设纳入保障房范围，土地使用享受相关政策；二是根据城市建设需要搞好统筹规划，满足附近工地建设的需要，保障建设者的交通便利和生活品质；三是做好“栖居房”BOT项目招标与建设的过程管理；四是做好“栖居房”出租运营监管。五是限期强制取缔“工地居住性临建”，今后，工地临建只能用作办公、仓储、食堂和盥洗。六是对率先停用“工地居住性临建”，积极租赁“栖居房”的施工企业，可在先期适当给予价格补贴。

    就企业而言，一是要积极顺应这一关乎行业发展的伟大变革；二是在集体承租后要对员工进行内部管理；三是按国家指导价，及时足额缴纳租金。

    3、切实加强舆论宣传

    要通过广泛舆论宣传，引导各方积极参与。虽然意义重大，但由于习惯思维和协调推进的压力，变革的阻力很大。但如果继续拖延，不仅贻误时机，而且要付出更加不菲的代价。因此，要大力宣传建设“栖居房”的政治意义。

    4、高质量做好规划布局

    这是重中之重。“栖居房”项目的规划、布局，需要投入足够的人力，对城市发展和未来较长时期建筑业的规模、地区分布和从业人员数量进行调查预测，然后就“栖居房”规模、地区分布和建造方式等，进行具体规划，达到居住便捷和节约资源的目的。

    5、盘活利用空置房

    目前，各地为招商引资，在开发区建了大批被闲置厂房和办公、宿舍楼，还有一些开发商建设的商品房长期滞销，去库存无望，可以通过产权交易的方式变更用途，将其改做建筑务工人员的“栖居房”，从而达到盘活资产、节约资源的目的。

      国内的相关探索已经出现。天津滨海新区中新生态城在大规模建设之前，提前集中建设了一批供建筑工地人员居住的栖居房，同时禁止辖区工地搭建居住性临建；西安等地在地铁工程建设中，不允许施工企业建设项目居住性临建，一刀切要求就近租用楼房，成本打入工程预算。这些事实说明，栖居房替代工地居住性临建，一是势在必行，二是有很强的现实性和紧迫性，需要系统研究和全面推进。  

       但从全国或一个地区来说，如果在缺乏统筹规划、深入调研的情况下仓促实施，或者不建只取缔，就可能使离开工地的建筑业者住入棚户区，增加其改造的难度。由于库存房或出租房结构和区域分布不适应，也可能会带来管理、效率和治安等诸多方面的问题。

    6、统筹长远发展

    在项目建设时，可考虑将保洁工人和其他城市单身务工人员纳入服务范围。同时也应考虑在城市建设基本完成、建筑工地减少时，将“栖居房”转做工厂、商业和其他服务业单身员工公寓。

    六、方案实施的综合效应

    1、破解“用工荒”难题

    存在决定意识。长期以来，由于居住条件的局限，体面和尊严成为建筑务工人员的最大需求。由于职业自卑感，许多务工人员长年待在工地围墙内，偶尔外出，乘坐公共交通工具时，“有座不敢坐”的现象比比皆是。在这样的心态下，建筑务工人员虽身在城市，仍然还是一种农民的行为方式。无法融入城市生活，“婚恋难”成为普遍现象。若让他们下班后，能够在工地上洗个澡，然后换上整洁的便装，像其他市民一样，回到“栖居房”休息生活。他们的思维、心理和意识将发生很大变化，“低人一等”的境况就会得到很大改变，行业的吸引力将会增强，“明天谁来搞建筑”的问题就会逐步破解。

    2、缓解经济下行压力

    当前，国家面临着经济下行压力，急需刺激经济的有效政策工具。而“栖居房”的建设，将是刺激经济发展一个不可多得的选项。以武汉市为例，目前拥有将近100万建筑务工人员，如果在三年内为他们修建“栖居房”，这将释放出最大的需求。按人均6平方米居住面积计算，需要建设600万平方米的“栖居房”，按三年平均分配，每年竣工200万平方米，规模超过全市目前年度总量的10%。对拉动内需，刺激经济发展是一个很大的促进作用。况且，用社会资本建造“栖居房”，不用政府投入大笔资金。

    3、推动建筑工业化发展

    在我国，以绿色发展为理念，以工业化生产方式为手段的建筑工业化刚刚起步，它是我国建筑产业实现转型升级的重要突破口。为了促进建筑工业化发展，住建部已经出台了很多文件，很多建筑企业积极性也很高，但由于用户和开发商对之缺乏了解，项目短缺，市场难以形成，成为当前制约其发展的最大瓶颈。本方案中，“栖居房”属于由政府提供土地并主导建设，为全行业服务的公共产品，所以，完全可以在政策上明确规定，开发商要全部以建筑工业化的方式建造，否则不予投标，这就解决了推动建筑工业化在前期缺乏项目发挥示范引领作用的难题。

    4、助力文明城市建设

    由于建筑务工人员的季节性流动工作状态，使得相当一部分来自农村的建筑务工人员很难对所在城市和企业产生情感认同。爱护城市设施，维护城市形象，爱岗敬业，忠诚勤奋等社会道德和职业道德“根基不稳”。所以，长期以来，在文明城市建设中，整治建筑工地“脏、乱、差”一直是主管部门的工作难点之一。如果把工地临建取消，建筑务工人员住入“栖居房”，原有的问题大都不再存在。这种居住方式上的重大变革，可以使主管部门有条件将建筑工地创成文明城市建设的窗口和亮点，其作用和效果将是传统整治措施所无法比拟的。

    另一方面，建筑务工人员入住“栖居房”后，由于环境变化，个人生活方式和习惯也将逐渐得到改变，告别“脏兮兮、臭烘烘”的传统印象，变成干净、整洁、遵守城市秩序的主人翁，成为文明城市建设的参与者和贡献者，而不再是传统意义上的“重难点”。

    5、促进行业转型升级

    建筑产业转型升级范围很广，除了建筑工业化、经营模式的转变、从业人员的职业素养提高，从企业内部而言，可能最重要的就是推进管理的标准化、精细化和信息化，建筑务工人员居住方式的转变，将促使员工工作时间缩短，从而更加符合国家规定和国际惯例，改变以往粗放式管理的陋习。在此背景下，企业必须通过提升管理标准化、精细化、信息化水平，提高经济效益。否则，将导致效率的降低和生产成本的提升。正确处理和主动顺应这种变革，将促使企业管理在集约发展、内涵式增长方面有长足的进步，从而提升全行业与国际接轨，参与国际竞争的能力。

    6、加快新型城镇化步伐

    城镇化，首先是人的城镇化。一直以来，建筑务工人员虽身在城市，但除了工作地点和生产工具发生变化，其生活习惯、思维方式还停留在农民的身份认同上，依然被排斥在城市之外。而居住方式的改变，将极大促进他们融入城市，向新市民的身份认同转化。

    作为新市民和新型产业工人，将改变他们纯粹“打工者”的心态，增强主人翁意识，提高他们对职业的责任感和使命感，将建筑工地变成可以实现人生理想的场所，收获友谊、健康，赢得尊重，实现人生梦想的途径，帮助他们逐步树立“干事创业”的人生追求。

    7、推动社会公平正义的实现

    首先，将实实在在破解“盖房子的没房住”难题。长期以来，“盖房的人没房住”、“处处有家实无家”已经成为全面建设小康、落实社会公平正义的最大短板，而“栖居房”将历史性的第一次在建筑行业实现居者有其屋，助力“两个百年”目标的实现。

    其次，共享社会发展的成果。在城市里，所有高楼大厦，特别是公共建筑，都是在建筑工人手中诞生的，在建设时，他们出大力、流大汗，甚至流血、流泪，但是建成后，他们连进去“挂眼科”的机会都没有。当他们住入“栖居房”成为新市民后，情况就会发生改变，城市公园、地铁、酒店、大型商场和文体设施，都将留下他们的足迹。

    第三，提高民主管理的政治参与度。与户籍制度改革相结合，作为新市民，将通过物管会，居民社区，在参与社会民主政治管理方面有长足进步。他们集中居住后，就会形成一个不容忽视的团体力量，政府和社会组织将会更多的在城市发展、民生改善等方面倾听他们的呼声，重视他们的意见和要求。

    第四，符合国际公约。2015年8月28日，全国人大常委会批准我国加入国际劳工组织《2006年海事劳工公约》。至此, 我国共批准了25项国际劳工公约，这说明我国在劳工权益保护方面已经与国际接轨。在此背景下，关注建筑务工人员居住权益，提升他们的工作获得感，将有助于改善我国的国际形象，推进我国全面建设小康社会进程。

    七、结论

    不管我们是否重视并积极引导、推动，建筑务工人员搬出工地，住入城市永久性住房，将是历史的必然趋势。就像当年在行业内推行混凝土集中搅拌和全国实行社会保险省级统筹一样，对于这种符合社会发展规律的事情，应当通过积极筹划，主动推行，加快实施，使其成为体现我国政治体制优势的又一案例。

    《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，从这个意义上说，如果在更大视野、更高层次审视和认识“栖居房”课题的重要意义，我们有理由相信，它完全可以成为国家意志。如果一个地方领导能够认识其重要性，并统筹各方面力量，全力以赴，抓出成效，可能会比单纯的抓GDP更受尊重，更容易出彩。

    我们甚至认为，建立国家全民最低住房保障制度已经呼之欲出、水到渠成。完全可以通过国家最高权力机关——全国人民代表大会立法，明确规定：今后，除战争、抢险救灾和极少数野外短期工程需要外，只要是我国公民，无论其职业、户籍和经济收入状况如何，都必须住入安全、环保、宜居的永久性住房，即使是收容流浪人口也不例外。对经济极端贫困者，应该由国家无偿提供基本住房保障。

    “栖居房”建设，虽然只是建筑行业从业人员的事情，但它事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。打赢“栖居房”建设这一硬仗，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志，也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径，必将与国家取消公粮、实行免费义务教育、取消户籍限制等政策一样，极大的促进社会和谐，缩小贫富差距，推进社会公平正义，最终实现党的执政为民的宗旨，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。

    所以，我们强烈呼吁，从中央到地方，各级党委、人大、政府以及企事业单位、社会组织应统一认识，高度重视，加强规划，统筹安排，尽早启动，力争在“十三五”前期或2019年底之前全面启动这一战略任务。

    作者单位：李淼磊、李红青、向延昆(武汉建筑业协会)

             王建峰（湖北省总工会）