栖居房与现行保障房政策的衔接与兼容

中建三局总承包公司

    2013年10月29日，中共中央总书记习近平在加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习上强调，要完善住房支持政策，注重发挥政策的扶持、导向、带动作用，调动各方面积极性和主动性。在栖居房建设中，各项工作必须符合国家现行有关政策，由于栖居房建设的前提是要纳入国家现行住房保障范畴，在其他方面沿用现行住房保障相关政策，仅在居住对象和房屋结构方面进行限制，因此栖居房与现行保障房政策的衔接与兼容就显得尤为重要。

    目前，国内保障性住房主要分经济适用房、廉租房、公共租赁房、两限商品房、安居商品房等类型。根据住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号）（附件一）的规定，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

    从土地政策、财政政策、建设模式来看，栖居房与经济适用房的相关政策较为接近，从建造标准、租售性质、运营方式来看，栖居房与公共租赁住房的相关政策较为接近，唯一与保障房不同的是居住对象为建筑业产业工人。因此，本文将从土地政策、财政政策、建设管理、出租对象、运营方式等方面来阐述栖居房与现行保障房政策如何衔接与兼容。

一、政策立法

    栖居房建设的基本前提是制定取缔工地临建、统筹建设栖居房的相关政策，即将建筑业产业工人住房问题纳入保障房政策范围，限期强制取缔城市工地居住性临建。这需要国家或者地方通过立法来强制实施，具体可以参照“关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土”的政策。2003年10月16日，国家商务部、公安部、建设部、交通部四部委联合下发《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》（商改发[2003]341号）（附件二），通知规定北京等124个城市城区从2003年12月31日起禁止现场搅拌混凝土，其他省（自治区）辖市从2005年12月31日起禁止现场搅拌混凝土。此后，商务部、建设部等六部委于2007年6月6日又联合下发《关于在部分城市限期禁止现场搅拌砂浆工作的通知》，这两个对建筑业影响深远的《通知》相继出台及顺利实施表明，栖居房的政策立法条件成熟、方案可行、成效可期。

二、土地政策

    参照保障性住房政策，栖居房房源可以通过新建、收购、改建、依法收回、长期租赁、社会捐赠等多种途径筹集。根据栖居房建设方案，新建栖居房土地由政府无偿或低价提供。对于无偿提供的情况，相关政策可参照2007年修订后的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）（附件三）第七条规定，经济适用住房建设用地以划拨方式供应。经济适用住房建设用地应纳入当地年度土地供应计划，在申报年度用地指标时单独列出，确保优先供应。对于低价提供的情况，可以参照两限房土地政策，即经城市人民政府批准，在限制房屋面积、限定出租价格的基础上，给予相关优惠政策，以竞地价、竞出租价格的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准和BOT模式建设，以约定价位向建筑单位集体出租。

    以天津市为例，其规定外地来津就业人员较为集中的区域，其所在区县人民政府或者功能区管理机构应当多渠道筹集宿舍型等公共租赁住房。此外国家规定，保障性住房新增建设用地应当在土地利用年度计划中优先安排、单列指标。政府储备土地和收回使用权的国有土地，优先安排用于保障性住房建设。保障性住房建设用地不得擅自改变用途。市一级的栖居房土地政策可以参照执行。

三、财政税收政策

   （一）资金来源

    参照保障性住房，栖居房的资金来源主要包括：

    1.财政预算安排的资金；
　　2.中央预算内投资和中央财政专项补助；
　　3.住房公积金增值收益扣除管理费和风险准备金后的资金；
　　4.土地出让净收益按规定比例提取的资金；
　　5.出租栖居房所得的政府收益；
　　6.通过银行贷款、住房公积金贷款、中长期债券、保险资金、信托资金、房地产投资信托基金等各种方式的融资；
　　7.社会捐赠的资金；
　　8.通过其他途径、方式筹集的资金。

    2015年4月21日，财政部等六部门下发《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）（附件四），这为社会资本参与栖居房建设提供了很好政策依据。

   （二）、财税政策

    栖居房建设的财政优惠政策可参照《经济适用住房管理办法》第八条、第十一条规定执行，即栖居房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。栖居房项目外基础设施建设费用，由政府负担。栖居房建设单位可以以在建项目作抵押向商业银行申请住房开发贷款；栖居房的建设和供应要严格执行国家规定的各项税费优惠政策。2015年12月30日，财政部和国家税务总局联合下发《关于公共租赁住房税收优惠政策的通知》，栖居房的相关税收优惠政策可参照执行，如可对栖居房建设期间用地及公共租赁住房建成后占地免征城镇土地使用税；对栖居房经营管理单位免征建设、管理公共租赁住房涉及的印花税；对企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为栖居房房源，且增值额未超过扣除项目金额20％的，免征土地增值税；企事业单位、社会团体以及其他组织捐赠住房作为栖居房，符合税收法律法规规定的，对其公益性捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；个人捐赠住房作为栖居房，符合税收法律法规规定的，对其公益性捐赠支出未超过其申报的应纳税所得额30%的部分，准予从其应纳税所得额中扣除；对栖居房免征房产税。

四、建设管理政策

   （一）规划设计

    因栖居房与廉租房均为只租不售，其规划设计可参照《廉租住房保障办法》（附件五）第十三条、第十四条规定执行，结合栖居房的建造标准，可作以下规定：栖居房建设用地的规划布局，应当考虑建筑业产业工人居住和就业的便利，要有完备的生活配套设施，主要位于城郊结合部和远城区。栖居房建设应当坚持经济、适用原则，提高规划设计水平，满足基本使用功能，应当按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。栖居房应当符合国家质量安全标准。新建栖居房，应当采取配套建设与相对集中建设相结合的方式，主要在经济适用住房、普通商品住房项目中配套建设。新建栖居房，应当将单套的建筑面积控制在50平方米以内，楼高30层左右，并根据建筑业产业工人居住需要，合理确定配备独立卫生间、简易厨房等。配套建设栖居房的经济适用住房或者普通商品住房项目，应当在用地规划、国有土地划拨决定书或者国有土地使用权出让合同中，明确配套建设的廉租住房总建筑面积、套数、布局、套型以及建成后的移交或回购等事项。

   （二）建造管理

    栖居房建造模式为在政府无偿或低价提供土地的基础上，开发商以竞标的方式采用BOT模式投资兴建，并在规定年限内负责运营，通过租金获取投资回报。年限期满后，整体移交政府。

    参照《经济适用住房管理办法》第十六条、第十七条、第十八条规定，栖居房按照政府组织协调、市场运作的原则，可以采取项目法人招标的方式，选择具有相应资质和良好社会责任的房地产开发企业实施；也可以由市、县人民政府确定的经济适用住房管理实施机构直接组织建设。在经济适用住房建设中，应注重发挥国有大型骨干建筑企业的积极作用。

    栖居房的规划设计和建设必须按照发展节能省地环保型住宅的要求，严格执行《住宅建筑规范》等国家有关住房建设的强制性标准，采取竞标方式优选规划设计方案，做到在较小的套型内实现基本的使用功能。积极推广应用先进、成熟、适用、安全的新技术、新工艺、新材料、新设备。鉴于工业化建造方式的优点，可在文件中强制规定，所有栖居房全部以装配式工业化方式建造。

    栖居房建设单位对其建设的经济适用住房工程质量负最终责任，向买受人出具《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，并承担保修责任，确保工程质量和使用安全。有关住房质量和性能等方面的要求，应在建设合同中予以明确。栖居房的施工和监理，应当采取招标方式，选择具有资质和良好社会责任的建筑企业和监理公司实施。

    广东省出台的《广东省城镇住房保障办法》（附件六）中，还明确了新建的保障房交付使用前，建设单位应当按照环保、节能、经济适用的原则完成室内装饰装修。栖居房在正式启用前，建设单位也应当按照环保、节能、经济适用的原则完成室内装饰装修，具备基本使用功能，达到规定的交付使用条件。

   （三）运营管理

    由于栖居房按照BOT模式投资兴建，在一定年限内，开发商是经营单位，负责公共租赁住房的运营、管理和维修养护等工作。参照《经济适用住房管理办法》第十九条，栖居房项目可由开发商采取招标方式选择物业服务企业实施物业服务，提供符合居住区居民基本生活需要的物业服务。天津市规定，公共租赁住房项目可以规划建设配套商业服务设施，统一管理经营，实现资金平衡。市人民政府按照有关规定给予支持。栖居房也可参照执行。

    参照《经济适用住房管理办法》价格管理内容，确定栖居房出租价格应当以保本微利为原则。其出租基准价格及浮动幅度，由有定价权的价格主管部门会同栖居房主管部门，依据有关规定，在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社会公布。参照国家发改委出台的《城镇廉租住房租金管理办法》（发改价格[2005]405号）（附件七），栖居房租金标准原则上由房屋的维修费和管理费两项因素构成，维修费是指维持栖居房在预定使用期限内正常使用所必须的修理、养护等费用，管理费是指实施栖居房管理所需的人员、办公等正常开支费用。栖居房管理单位应严格按照规定或合同约定提供相应的服务，政府价格主管部门要加强对栖居房租金的监督检查。栖居房经营单位违反价格法律、法规和本办法规定的价格行为，由政府价格主管部门依据《价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》予以处罚。

    2006年8月19日，建设部下发关于印发《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》（附件八）的通知，通知中对廉租房的动态管理对栖居房的动态管理有很好的借鉴意义。政策衔接后，可作如下规定，建立栖居房统计报表制度，按季度上报统计数据，统计数据做到真实、准确、完整；建立健全城镇栖居房档案管理制度。依照档案管理的相关规定，完善纸质档案和电子档案的收集、整理、保管、利用等，保证档案数据的完整、准确，并根据产业工人工作变动情况，及时变更住房档案，实现栖居房档案的动态管理；实现栖居房管理信息化，建立栖居房管理信息系统，对栖居房承租单位实行信息化管理。

五、准入、退出政策

   （一）管理流程

    栖居房承租人为建筑单位，居住人为产业工人，从这一性质出发，成都市出台的《成都市中心城区公共租赁住房集体合租租赁管理办法》（附件九）具备一定的参考价值，内容衔接后可作如下规定：市住房管理部门是栖居房的使用监管部门，负责栖居房的租赁管理、使用管理以及退出管理等工作。承租人须按时全额缴纳租金、物业服务费用，同时协助栖居房经营单位履行对所承租的公共租赁住房使用监管职责。承租人租住公共租赁住房须指定专人协助履行使用监管职责。

   （二）合同管理

    经营单位通知承租人在规定时间内与市其签订《栖居房租赁合同》。合同一般应当包括以下内容：（一）承租人的名称；（二）房屋的位置、用途、面积、结构、室内设施和设备，以及使用要求；（三）租赁期限、租金数额和支付方式；（四）房屋维修责任；（五）承租人缴纳物业服务、水、电、燃气等相关费用的责任；（六）退回公共租赁住房的情形；（七）违约责任及争议解决办法；（八）承租人须履行的房屋使用监管职责；（九）其他应当约定的事项。

    合同签订后，承租人应在市住房管理部门规定的时限内办理入住备案手续，提交居住人档案。居住人档案应包括：居住人身份证复印件、彩色免冠两寸照片、承租人及居住人签订的《劳动合同》《入住承诺书》等。居住人发生变化后，承租人不需办理退房手续，可组织经本单位审核符合保障资格的员工入住，期间房租和相关费用承租人仍应足额缴纳。新增居住人不再重新签订租赁合同，须履行原签订租赁合同的约定，其租金标准仍执行原合同，租赁期限为原租赁合同的剩余期限。承租人应于新增居住人入住前，向市公管中心报告变更居住人，并在市公管中心调整居住人档案和入住备案手续。

   （三）退出机制

    承租人应该严格遵守栖居房的相关管理规定。原则上每套公共租赁住房配租人数不超过3人，承租人未按合同约定，超额配租公共租赁住房人数，且拒不整改的，市公管中心责令退回，逾期不退回的，市公管中心可以依法申请人民法院强制执行。

    承租人不再承租公共租赁住房或再无符合条件的员工居住时，承租人应与市公管中心解除租赁合同，及时办理退房手续，结清合同中约定的相关费用。租赁期届满需要续租的，承租人应当在租赁期满3个月前向栖居房经营单位提出申请，经审查符合条件的可以续租。未按规定提出续租申请或经审查不符合续租条件的承租人，租赁期满应当腾退公共租赁住房；拒不腾退的，经营单位可以向人民法院提起诉讼，要求承租人腾退公共租赁住房。

    栖居房建设政策的制定在加强与现行保障房政策的衔接与兼容的同时，还需要中央和地方统筹推进，住房主管部门、发展改革（价格）、监察、财政、国土资源、金融管理、税务主管等多个部门共同参与、相互协作，相信只要各方坚定信心、加强沟通、注重调研，栖居房的相关政策一定能够早日出台、落实。