城市更新的片区开发逻辑

按照城市更新区域范围和项目特点，可以将城市更新分为区域更新与零星更新两种方式。区域更新是针对需要整体提升转型的区域，由统筹主体按照规划，统筹各利益主体的更新意愿，达成共识，编制区域更新方案，明确区域内的城市更新项目和实施主体，并组织推进城市更新项目实施。区域更新可以包含多个城市更新项目。零星更新是基于物业权利人的意愿，由物业权利人等各类市场主体，根据规划和相关规定，对物业权利人自有土地房屋实施的城市更新。无论区域更新还是零星更新，都应加强区域统筹，将更新项目置于区域整体发展的框架下去思考和谋划，这其实与片区开发的逻辑是一致的。

一、片区开发与城市更新

根据2023年10月自然资源部印发的《土地征收成片开发标准》，片区开发是指在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。片区开发通常包含土地一级整理、动迁安置房、公益性基础设施项目、有一定收益的经营性基础设施项目、市场化的房地产项目、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益等。片区开发不是一种项目类别，而是一种系统开发的理念和逻辑，不仅要考虑片区前期征收动迁、规划建设，还要考虑后续的城市运营和产业发展，目标是要实现片区开发全生命周期的动态资金平衡。

根据《土地征收成片开发标准》，片区开发需要具备以下条件：（1）成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%；（2）成片开发方案应经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。2023年7月，上海市制定的《落实土地征收成片开发标准的若干意见》进一步规定：成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%，产业基地一般不低于15%，产业社区一般不低于25%；国家和本市重大战略性产业项目需要征收集体土地，以及征收剩余零星集体土地的，不受比例限制。

在城市更新中，区域更新实质上是一个片区开发问题。而对于零星更新，物业权利人或实施主体在考虑项目的投资收益水平进而做出更新决策时，往往需要从全生命周期的角度，统筹考虑建设期和运营期的资金平衡，以及周边地区的现状及未来规划，以及整体区域的更新情况。因而，对于城市更新，无论区域更新还是零星更新，都必须树立区域统筹的思想，遵循片区开发的思路、逻辑和流程。

二、城市更新的片区开发逻辑

片区开发项目一般是公益性项目和经营性项目的组合，一般由地方政府授权政府性平台公司作为实施主体，统筹开展片区开发。地方政府通过政策组合、项目组合、资本组合等方式，借助内外部资源、资金、资本的力量推动片区开发的实施。如果一定要对片区开发与城市更新的开发模式进行区分，那就是片区开发通常由政府主导，城市更新不仅可以由政府主导，还可以由统筹主体（区域更新）或实施主体（零星更新）主导。此外，片区开发以征地拆迁和新建为主，而城市更新更加强调“留改拆”。撇开这些差异，片区开发无疑为城市更新提供了一种成熟、有效、适用的操作模式，这种操作模式更加强调多维“统筹”作用的发挥：

一是规划统筹。通过城市更新规划、国土空间规划，统筹人口、产业、生态、居住等功能，合理配置各类基础设施和公共服务设施，合理确定经营性用地开发比例，平衡片区空间形态、土地使用和成本收益。

二是政策统筹。不同类型的项目适用不同的政策，无论规划、土地政策，还是财税、金融政策，有些对城市更新起着关键甚至决定性作用，城市更新统筹主体或实施主体应充分用好这些政策，为项目实施推进创造条件、争取支持。

三是项目统筹。片区内不同类型的存量建筑和存量土地应采取不同的更新策略，尤其对于经营性用地，无论采取“招拍挂”还是存量补地价，都应进行项目统筹，尤其是对基础设施和公共服务设施，在相关政策和机制尚未明确时，可考虑与经营性项目进行组合，通过土地出让合同落实建设主体责任和要求，由经营性项目实施主体带建或结建。

四是资金统筹。城市更新往往周期长，资金需求量大，不同阶段需要匹配不同的融资模式，应立足于“投融管退”资产管理全周期进行资金统筹，注重发挥资金效益与城市更新实施不同阶段的适配性。

五是运营统筹。城市更新不仅涉及建设期，而且更加关注运营期，除了物质空间的更新改造和租赁收益，城市更新最终能否持续的关键在于产业的不断迭代和升级，而产业迭代和升级的驱动力是科技创新。城市更新运营统筹就是要坚持以运营为导向，紧盯科技前沿和发展趋势，引入匹配的产业项目并营造创新氛围和环境，形成创新生态，进而实现价值创造和资产增值。